Получите консультацию юриста прямо сейчас

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) регулирует общественные отношения, возникающие по поводу следующих пяти общественных институтов: 
1) территориального планирования; 
2) градостроительного зонирования; 
3) планировки территории; 
4) архитектурно-строительного проектирования; 
5) строительства объектов капитального строительства и их реконструкции.

Перечисленные институты, как каждый по отдельности, так и все в совокупности, обеспечивают осуществление градостроительной деятельности, то есть деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений (статья 1 ГрК РФ).
Каждый из указанных институтов имеет свое нормативное определение в различных статьях ГрК РФ:
1) территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий;
2) градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов;
3) планировка территории - осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов;
4) архитектурно-строительное проектирование - осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов;
5) строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

ГрК РФ закрепляет размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования. На основании распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

• принцип независимости нижестоящих уровней публичной власти в случае невыполнения ими полномочий и обязанностей в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее «принципа очередности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);
• принцип четкой формализации процедур согласования документов территориального планирования (генеральных планов, схем территориального планирования) по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее принципа неформализуемости процедур согласований).

Разграничение полномочий - это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По сути, это контроль за осуществлением полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти. Установив разграничение полномочий, ГрК РФ:

• определил предметы согласования и формализовал процедуры согласования документов территориального планирования с установлением сроков согласования;
• установил полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей;
• установил процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования;
• установил правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти, а также планами, утвержденными по установленным законом процедурам и предполагающим согласованность с бюджетными полномочиями.

Частью 4 статьи 9 ГрК РФ установлена важная норма: «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».
Одновременно были введены изменения в статью 49 Земельного кодекса РФ, посредством которых определен четкий перечень случаев, когда отныне будет допускаться выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объектов недвижимости. С позиций допускаемого законом принудительного выкупа недвижимости есть три группы объектов. Для размещения объектов из первых двух групп такой выкуп допускается, а для объектов из третьей группы - нет.
Первая группа объектов - это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты государственной границы Российской Федерации.
Вторая группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не «ради самих себя», а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу «линейности» и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (не протяженными) объектами.
Третья группа объектов - это объекты, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения.

Нормы градостроительного зонирования являются ключевым звеном и определяют суть предстоящего реформирования системы регулирования градостроительной деятельности. Логика происходящих процессов такова, что мы можем иметь дело только с двумя гипотетически возможными подходами к пониманию содержания градостроительного зонирования и установлению градостроительных регламентов. Это правовой подход и технологический подход.
Для обоих подходов есть одно общее исходное основание. Это общее основание предопределено невозможностью продолжать самоочевидный факт развития рыночных отношений в экономической системе России. Это общее основание складывается из следующих взаимосвязанных положений:
1) факта того, что публичная власть уже не может как прежде и не должна отвечать «за всё»;
2) факта наличия и возрастания количества частных субъектов градостроительной деятельности, которые будут осуществлять эту деятельность в той оставшейся части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно;
3) необходимости для публичной власти быть заинтересованной в том, чтобы побуждать, инициировать градостроительную деятельность частных субъектов по причине того, что сама власть никогда не сможет и не должна претендовать «сделать все за всех», а также по причине того, что самой публичной власти выгодна самостоятельная инициатива частных инвесторов" и правообладателей недвижимости.
В этом состоит кардинальное отличие системы регулирования градостроительной деятельности, которая с большими усилиями, через непонимание и противодействие еще только формируется в России, от прежней системы социалистического толка, когда государство отвечало «за всё» и когда система градостроительства выстраивалась без оглядки на то, как в этой системе будет происходить деятельность частных субъектов. Поэтому речь идет о двух кардинально различных способах налаживания отношений публичной власти с частными субъектами градостроительной деятельности.
Первый подход - правовой, когда публичная власть «не претендует на всё», а устанавливает и официально предъявляет только рамки для свободной деятельности частных лиц, используя в качестве таких рамок градостроительные регламенты. Второй подход - технологический, когда представители публичной власти «хотят все делать сами», своими административными указаниями предписывают частным лицам, что конкретно они могут делать в каждом конкретном месте, не оставляя им никакой свободы выбора.
В этом состоит в самом концентрированном виде простой смысл каждого из двух указанных подходов и направление предстоящего реформирования, определенное предшествующими федеральными законами и закрепленное новым Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Планировка территории, в соответствии с нормами ГрК РФ, - это упорядочение и создание условий для развития территории, подготовка и реализация решений документации, содержащей характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов. Особенности подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти состоят в следующем:

• уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных соответствующими уровнями публичной - власти документов территориального планирования;
• уполномоченные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, соответственно, федерального, регионального и местного значения муниципального района;
• органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но также и в иных случаях. Например, при выделении из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке.

Основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.
Документация по планировке территории содержит в своем составе градостроительные планы земельных участков, которые определяют все необходимое, что должна «сообщить» публичная власть частному лицу, предоставив ему свободу продолжать действовать в установленных рамках, зафиксированных в градостроительном плане земельного участка.
Особенности архитектурно-строительного проектирования
Исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации имеют не органы публичной власти, а застройщики -частные лица, которым принадлежит земельный участок. Органы публичной власти могут принимать указанные решения только в случае, когда они являются правообладателями земельных участков, то есть застройщиками. При этом право принимать решение о подготовке проектной документации - это вторичное, производное право по отношению к праву на земельный участок. Возникновение базового права на земельный участок одновременно порождает неотчуждаемое от правообладателя земельного участка право самостоятельно (без дополнительного разрешения публичной власти) принимать решение о подготовке проектной документации и обеспечивать такую подготовку.

Основные изменения по отношению к государственной экспертизе проектной документации сводятся к следующему:
1) государственная экспертиза проектной документации отделена от государственной экспертизы градостроительной документации;
2) впервые введена обеспеченная федеральным бюджетом субсидиарная имущественная ответственность органа государственной экспертизы проектной документации;
3) впервые введено положение, согласно которому не во всех без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. Впервые была выведена из рассмотрения государственной экспертизы проектной документации. Впервые была выведена из рассмотрения государственной экспертизы группа объектов, поименованных в части 2 статьи 49 ГрК РФ;
4) впервые введено положение, согласно которому вместо многих органов государственной экспертизы, причастных к проверке проектной документации, должен быть только один федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение. На данный момент определено 10 таких органов, которые должны проводить государственную экспертизу в соответствии с различными федеральными законами;
5) впервые четко определен предмет государственной экспертизы проектной документации - это только две позиции по оценке соответствия такой документации: а) техническим регламентам (то есть сведенным в общий документ требованиям всех видов безопасности - санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и др.); б) результатам инженерных изысканий;
6) установлен предельный срок проведения государственной экспертизы проектной документации, который не должен превышать три месяца;
7) определено, что Правительство РФ, а не сам орган государственной экспертизы, как это было ранее, должно определять: 1) порядок организации и проведения государственной экспертизы, 2) размер платы за ее проведение и 3) порядок взимания такой платы.
Применительно к организации государственной экспертизы проектной документации ФЗ-191 определено два срока:
1) с 1 января 2006 года вводится, в частности, норма ГрК РФ о том, что «государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением»;
2) с 1 января 2007 года вводится в действие норма ГрК РФ, смысл которой состоит в том, что с этого срока не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ГрК РФ.
Три позиции, характеризующие правовой статус и содержание разрешения на строительство. Это документ:
1) выдаваемый публичной властью застройщику;
2) подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка;
3) дающий застройщику право осуществлять строительство по факту наличия указанного соответствия, а также наличия требуемых документов.
Основные особенности разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:
1) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же органом публичной власти, который выдал разрешение на строительство;
2) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет, что объект построен, реконструирован в соответствии со следующими документами: а) разрешением на строительство, б) градостроительным планом земельного участка, в) проектной документацией;
3) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства;
4) основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является: а) несоответствие построенного, реконструированного объекта разрешению на строительство, градостроительному плану земельного участка, проектной документации; б) отсутствие документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;
5) среди документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, следует особо выделить два документа: а) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строи-~ тельства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство; б) документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации и подписанный лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);
6) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию предоставляется в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче такого разрешения;
7) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не будет выдано, если застройщик не передал безвозмездно в орган, выдавший разрешение на строительство, один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Особенности информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
ГрК РФ упразднил «государственный градостроительный кадастр», нормы о котором содержались в прежнем Градостроительном кодексе РФ 1998 года, и вместо него ввел «информационные системы обеспечения градостроительной деятельности». Причины -несоответствие «государственного градостроительного кадастра» двум обязательным критериям, одновременное наличие которых определяет наличие подлинного кадастра:
1) за сведения, содержащиеся в кадастре, отвечает орган, ведущий кадастр. Эта ответственность в обязательном порядке имеет в том числе и имущественный характер, она должна быть обеспечена бюджетом соответствующего уровня публичной власти;
2) юридическую силу соответствующие проекты документов приобретают с момента включения их в состав кадастра.
При этом такие проекты документов подготавливаются и согласовываются до их включения в кадастр, но они не «утверждаются» до этого момента. Только с момента включения в кадастр соответствующий документ становится юридически значимым документом.
ГрК РФ установил, что копии утвержденных публичной властью документов в течение семи дней со дня утверждения подлежат направлению в орган местного самоуправления для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а органы местного самоуправления в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих документов размещают их в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности.
ГрК РФ определил, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности ведутся на местном уровне - на уровне городских округов и муниципальных районов. Это положение дает ответ на вопрос, в каком месте любое лицо может получить всю интересующую его и предельно полную информацию, необходимую для осуществления градостроительной деятельности, которая по необходимости происходит на местах, на конкретных земельных участках, на конкретных объектах, где ведется строительство, реконструкция.
Структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности можно представить в виде двух частей - «первичные» документы и «вторичные» документы и материалы.

Если Вам необходима помощь по градостроительному праву, юристы АВН corporation готовы оказать квалифицированную консультацию и помощь.